Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Postboks 8019 Dep
0030 Oslo

Det vises til departementets høringsbrev av 13. desember 2007 og høringsnotat med forslag til nytt kapittel 11 i folketrygdloven og ny § 14 a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven.

Høringsnotatet har vært sendt til relevante organisasjonsledd i Legeforeningen. Høringsnotatet, og innspill fra de relevante organisasjonsledd, er også behandlet av Legeforeningens sentralstyre.

Legeforeningen anser forslaget for å være en nødvendig tilpasning og forbedring av et sammensatt og lite oversiktlig lov- og regelverk, og er positiv til forslaget om å erstatte rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad med arbeidsavklaringspenger. Forslaget om å samle disse ytelsene til en felles ytelse fremstår som et nødvendig opprydningsarbeid som er en naturlig konsekvens av NAV-reformen.

Legeforeningen er imidlertid skeptisk til enkelte av elementene i de forslagene som er fremsatt, og kommenterer de forhold dette gjelder nedenfor.

Legeforeningen vil bemerke at individuell og helhetlig behandling av brukerne, som det legges opp til, ikke alene sikres ved oppretting av en felles midlertidig ytelse, men forutsetter en fornuftig forvaltning av ytelsen. En viktig forutsetning er å tilføre vurderings- og veiledningsmetoder som sikrer det individuelle utgangspunktet. I utkastet til ny § 14 a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven er arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner foreslått som metoder. Legeforeningen støtter innføring av disse metodene, men vil bemerke at det synes noe uklart hva som ligger i begrepene. Det er i utkastet til § 14 a siste ledd lagt opp til at departementet kan gi forskrifter om innholdet i arbeidsevnevurderingen. Legeforeningen ser det som viktig at forskriftsadgangen benyttes til å klargjøre dette begrepet. Forholdet mellom aktivitetsplan og individuell plan, jfr. pasientrettighetsloven § 2-5 og sosialtjenesteloven § 4-3 a, er ikke omtalt i høringsnotatet. Det kan synes å være viktige berøringsflater mellom disse, og forholdet bør vurderes i det videre arbeid med de lovendringer som er foreslått.

Det er viktig at man ved benyttelse de foreslåtte metoder ser hen til den enkeltes forutsetninger hvor livs- og sykehistorie, medisinsk tilstand og prognoser er viktige rammebetingelser. Også de aller sykeste, uten muligheter i arbeidslivet, må gå veien om midlertidig ytelse/arbeidsavklaringspenger. Legeforeningen vil peke på den belastning det vil være for disse grupper å gjennomgå arbeidsevnevurderinger, og på betydningen av at svært syke får et skånsomt møte med forvalterne av de økonomiske ytelsene.

Legeforeningen vil innledningsvis også bemerke at høringsnotatet er innholdsrikt når det gjelder detaljbeskrivelse av lovbestemmelser og mindre informativt når det gjelder de mer overordnede konsekvenser av lovforslaget. Dette gjør at det bl.a. er vanskelig å lese ut fra høringsnotatet hvilke virkninger lovforslaget i praksis vil få for dem det rammer. Legeforeningen savner en nærmere belysning av hvilke konsekvenser de ulike forslagene vil få for den enkelte i forhold til dagens rettstilstand, feks. gjennom bruk av eksempler hvor man sammenligner dagens rettstilstand med situasjonen som vil gjelde dersom lovforslaget vedtas.

Legen og legeerklæringen vil være en viktig kilde både ved vurdering av om det foreligger sykdom, skade eller lyte, som er inngangskriteriet for arbeidsavklaringspenger, men også som kilde til en fornuftig og helhetlig arbeidsevnevurdering. Skjemaet for legeerklæringen må utvikles i takt med de foreslåtte endringene til å bli et mer hensiktsmessig verktøy for legen og med det gi NAV bedre grunnlag for vurderinger. Vi vil minne om at Legeforeningen har deltatt i en arbeidsgruppe som reviderte legeerklæringen i 2003 (ved innføringen av tidsbegrenset uførepensjon), men at RTV la arbeidsgruppens forslag til side i påvente av mer omfattende regelendringer. Legeforeningen tror at de endringer som nå foreslås gjør tiden moden for å ta frem den reviderte legeerklæring og eventuelt videreutvikle den. Legeforeningen vil gjerne delta i dette arbeidet.

Legeforeningen vil videre gi utrykk for at det anses som en mangel ved høringsnotatet at departementet ikke omtaler de medisinske vurderingene som må foretas i NAV i disse trygdesakene. Rådgivende leger i NAV må gis en sentral plass i vurderingene ved innvilgelse av arbeidsavklaringspenger og ved oppfølgingen underveis. Legeforeningen savner en synliggjøring av denne funksjonen i høringsnotatet.

Arbeidet med mottakerne av tidsbegrenset stønad skal i stor grad foregå i regi av arbeidsmarkedsmyndighetene. Det synes ikke å være forutsatt eksplisitt at oppfølgingspunktene skal innholde oppdatert vurdering av helsetilstanden. Gjennom en periode på flere år vil det uvegerlig finne sted en forandring av stønadsmottakernes sykdommer, skader eller lyter. Det vil være svært uheldig om ikke denne endringen ble fanget opp i saksbehandlingen. Legeforeningen ser det derfor som helt sentralt at det på oppfølgingstidspunktene vurderes behov for dokumentasjonav helsetilstanden. Vi frykter at den kvalitetssikring som ligger i legevurderingen kan svekkes, dersom annet personell uten inngående kjennskap til diagnostikk i for stor grad skal stå for vurderingene.

Nedsatt arbeidsevne

Departementet foreslår i utkast til § 11-5 at ytelser etter kapittel 11 i folketrygdloven skal kunne gis til "personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid". I utkastet til § 11-15 er det foreslått at arbeidsavklaringspenger gis til "medlem som har fått sin arbeidsevne, jf. § 11-5 nedsatt med minst halvparten i den tiden medlemmet får aktiv behandling, gjennomfører et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid".

Legeforeningen er uenig i forslaget om at det skal være et vilkår for å få arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten når ytelsen innvilges. Forslaget innebærer at man fjerner den mulighet som ligger i dagens regelverk for midlertidige ytelser om at arbeidsevnene kan være nedsatt i en lavere grad enn 50 % (ned til 20%) for dem som trenger det i en tilbakeføringsfase til eget arbeid (på inntil 6 måneder).

Legeforeningen anser at en slik endring vil kunne bidra til det motsatte av det som er siktemålet; å få folk raskest mulig tilbake i arbeid. Resultatet kan isteden bli at det blir gitt ytelser med 50 % i lengre tidsrom enn det som er tilfellet i dag. Legeforeningen mener derfor at man bør fjerne det foreslåtte vilkåret i § 11-15 om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst 50 %, og opprettholde innholdet i dagens regelverk på dette punktet.

Forslag om begrensning i mulighet for utbetaling fra private tjenestepensjoner og reduksjon av arbeidsavklaringspenger på grunn av ytelser fra arbeidsgiver

Legeforeningen er kjent med at det fra 1. januar 2001 ble forbudt å utbetale uførepensjon etter foretakspensjonsloven fra tjenestepensjonsordningen mens attføringspenger ble utbetalt, og at dette forbudet med virkning fra 1. januar i år ble utvidet til også å omfatte rehabiliteringspenger.

Folketrygdens ytelser under attføring og rehabilitering utgjør 66 % av inntekt opp til 6 G (265.000 kr). Ansatte i privat sektor må klare seg med dette, uavhengig av uføredekningen gjennom arbeidsgivers tjenestepensjonsordning, mens ansatte i offentlig sektor er sikret 66 % av inntekten opp til 12 G gjennom de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Departementet foreslår i punkt 2.14.5 i høringsnotatet at de regler som idag begrenser muligheten for utbetalinger fra private tjenestepensjonsordninger under attførings- og rehabiliteringsperioden (foretakspensjonsloven § 6-1) skal utvides til også å gjelde personer som er uføre, men i dag på tidsbegrenset uførestønad.

Videre foreslås det i utkastet til folketrygdloven § 11-20 første ledd at: "Pensjonsgivende inntekt fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver, som tilstås i forbindelse med overgang til arbeidsavklaringspenger eller i forbindelse med oppsigelse eller fratreden, skal føre til at arbeidsavklaringspengene reduseres med samme beløp". Tilsvarende er foreslått når det gjelder økonomiske ytelser fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver som ikke er pensjonsgivende inntekt, jf. utkastet til § 11-20 annet ledd.

Det fremgår av punkt 2.9.4 i høringsnotatet at bakgrunnen for dette forslaget bl.a. er at "enkelte arbeidsgivere som ønsker nedbemanning i bedriften, har brukt "gavepensjon" som tilbud for å få arbeidstakere til å slutte". Det er videre pekt på at: "Noen arbeidsgivere ønsker dessuten å betale hele eller deler av mellomlegget mellom tidligere lønn og folketrygdytelse. Offentlig inntektssikring skal imidlertid erstatte inntektsbortfall. Det er dermed viktig at inntektsordningen ikke utformes slik at de i praksis delfinansierer utestengning fra arbeidslivet".

Legeforeningen anser at man ved disse forslagene fjerner muligheten for private arbeidsgivere til å sikre sine ansatte like godt som i offentlig sektor. Legeforeningen anser at dette er en urimelig forskjellsbehandling av arbeidstakere i privat og offentlig sektor. Legeforeningen slutter seg på denne bakgrunn ikke til de ovennevnte forslag.

Departementet erkjenner i punkt 5 i høringsnotatet at "det i gjeldende regelverk er ulik behandling av offentlige og private tjenestepensjonsordninger i forhold til noen av de ytelsene som vil inngå i arbeidsavklaringspengene", og åpner for å vurdere forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og tjenestepensjon. Legeforeningen vil oppfordre til at en slik vurdering foretas snarest mulig og at den forskjellsbehandling som nå ligger i regelverket fjernes slik at privat ansatte tilkjennes ordninger som er like gode som offentlig ansatte.

"Arbeidsavklaringspenger" - valg av navn

Departementet har foreslått at den nye ytelsen skal kalles "arbeidsavklaringspenger" og at dagens attføringsstønader skal kalles "tilleggsstønader" (til arbeidsavklaringspenger), og har bedt om
høringsinstansenes syn på valg av navn.

Legeforeningen mener at "arbeidsavklaringspenger" kan være et hensiktsmessig navn for å legge fokus på aktivitet, men vil påpeke at navnet vil kunne virke krenkende i enkelte tilfeller, f.eks for personer som har uhelbredelig kreft e.l. Legeforeningen foreslår at ytelsen kalles "avklaringspenger" eller "avklaringsstønad".

Legeforeningen har ikke innvendinger til at dagens attføringsstønader skal kalles tilleggsstønader.

I punkt 8 i høringsnotatet har departementet foreslått at betegnelsen "attføring" som brukes i forskjellige bestemmelser i folketrygdloven og i andre lover, erstattes med "arbeidsavklaring etter folketrygdloven kapittel 11". Det er bedt om høringsinstansenes syn på dette. Legeforeningen er enig i at betegnelsen "attføring" bør endres slik at det korresponderer med det nye navn den midlertidige ytelsen får.

Sanksjoner

Det er i § 11-16 første ledd i lovutkastet foreslått at retten til arbeidsavklaringspenger i ventetid faller bort i åtte uker dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å ta tilbudt arbeid som han eller hun kan utføre eller å delta på et arbeidsrettet tiltak. Forslaget viderefører dagens bestemmelse om bortfall av attføringspenger i ventetid på høvelig arbeid.

Departementet har i punkt 4 bedt om høringsinstansenes syn på om det er behov for å utvide adgangen til å ilegge tidsbegrenset bortfall av arbeidsavklaringspenger til også å gjelde før mottaker er i ventetid på arbeid. Det fremgår at man tradisjonelt har vært tilbakeholden med å bruke administrative sanksjonsbestemmelser i forhold til personer som går på helserelaterte ytelser.

Legeforeningen vil begrense seg til å bemerke at dersom departementet utvider sanksjonsadgangen overfor personer som mottar arbeidsavklaringspenger, så må det sikres at mottaker ikke kan ilegges sanksjon dersom vedkommende har rimelige grunner, f.eks helsemessige forhold, for ikke å oppfylle det krav som er satt.

Arbeidsavklaringspenger - varighet

Det er i utkastet til folketrygdloven § 11-10 foreslått at ytelser etter kapittel 11 "gis så lenge det er påkrevd for at medlemmet skal kunne gjennomføre planlagt aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men allikevel ikke lenger enn 4 år. Stønadsperioden kan i særlige tilfeller forlenges".

Det fremgår av høringsnotatet (punkt 2.4) at departementet vurderer to modeller for å sikre at den totale perioden ikke blir for lang, og det er bedt om høringsinstansenes syn på hvilken modell som er mest egnet. I den første modellen (som er inntatt i utkastet til § 11-10) er det opp til NAV å vurdere hvor lange vedtaksperioder det er hensiktsmessig å gi innenfor den individuelt fastsatte ytre varigheten. Etter den andre modellen fastsettes det i lov en maksimal lengde på vedtaksperiodene på ett år om gangen, med mulighet for unntak i særskilte tilfeller.

Legeforeningen anser det mest hensiktsmessig at NAV gis adgang til å avgjøre vedtaksperiodens varighet, slik at denne kan tilpasses den enkeltes behov, bl.a på bakgrunn av vurderinger fra lege.

Meldeplikt

Legeforeningen støtter forslaget i § 11-7 om meldeplikt til NAV ved bruk av standardiserte meldekort hver 14. dag. Dette vil bidra til å styrke kontakten mellom NAV og mottaker av ytelser og således bidra til å hindre misbruk og opprettholde fokus mot deltakelse i arbeidslivet som mål.

Legeforeningen ser imidlertid at slik meldeplikt kan være svært tyngende for f.eks stønadsmottakere med psykisk sykdom eller rusmisbruk, og slutter seg til forslaget om at det skal kunne gjøres unntak fra meldeplikten der dette anses "unødig tyngende".

Foreldrepenger

Legeforeningen støtter forslaget om at arbeidsavklaringspenger skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger.

Med hilsen
Den norske legeforening

Terje Vigen
Generalsekretær

Anne Kjersti Befring
Direktør
Forhandlings- og helserettsavdelingen

Saksbehandler:
Elisabeth Huitfeldt